防災集団移転促進事業の詳細と進捗状況

最終更新日:2012年12月1日。
※ 防災集団移転の進捗を更新。
  自宅を修繕後に災害危険区域に指定される事例を追加。

土地区画整理事業と共に被災地復興の柱である防災集団移転促進事業。
復興庁によると岩手県、宮城県、福島県の被災3県で集団移転の戸数は
3万戸を超える見込みとなっています。

防災集団移転の事業内容、移転を巡る問題、進捗状況を説明していきます。

 
 
 
 防災集団移転促進事業の概要
   
   事業実施の流れ

 重い経済的負担

 移転先の住宅団地へ移転可能な世帯

 地域づくりとしての事業の側面

 国庫補助の対象となる経費一覧

 集団移転、2通りの実施方法

 
 
 防災集団移転促進事業を巡る問題

   災害危険区域に関する問題

     災害危険区域の線引き

     危険区域内で住宅修繕し居住

   災害危険区域外への自治体独自支援には格差

   移転先での自力再建費用の問題

     地価の増減:移転元、移転先で開く土地価格

     重くのしかかる二重ローン

   移転元、移転先の土地問題

   地域コミュニティの問題

   建設業者の人材、資材不足・価格高騰の問題

 進捗状況

 
 
 
防災集団移転促進事業の概要

 地震や津波被害が甚大だった地域は今後居住するために適した地域とは言えません。
   
 そこで、居住に適当でないと自治体が判断した地域から安全な別の地域へ移住する際、
 被災宅地の買取、移転先の住宅団地整備、水道、ガス、電気、道路等のインフラ整備、
 必要な公共施設の建設、住宅再建時の土地や住宅にかかる借入金の利子補給、移転
 費用等を経済的に支援し、防災のための集団移転を促進させる国の事業です。

 
 事業実施の流れ
  被災自治体は復興計画に基づく土地のかさ上げ、防潮堤の整備等、津波への防御策を
  前提にした東日本大震災クラスの津波シミュレーションを行っています。各地域の
  浸水状況の予想を基に居住には適さない移転対象地域(浸水が2mを超える等)を設定
  します。
 
  移転対象となる地域の選定後は国によって事業実施の要件とされている建築制限を
  設ける災害危険区域の設定、実際に移転を行う区域となる移転促進区域の設定が
  自治体の判断で行われます。

 
  災害危険区域
   建築基準法に基づき、自治体が条例を定め、住宅の建築に適さない危険な
   場所に対して首長が指定。指定されると、住宅の新増改築が不可となります。
   修繕は可能で、事務所、作業所、倉庫など居住目的でない建物も建築可能です。
   
   ※ 被災地で更地が広がっているのは、災害(地震、津波)の危険区域での
     建築を制限し、復興に向けた再開発のため乱開発を防ぐ目的で災害危険
     区域に指定しているからです。

 
  移転促進区域
   災害が発生した地域又は災害危険区域のうち、住民の生命、身体及び財産を
   災害から保護するため住居の集団的移転を促進 することが適当であると
   認められる区域です。防災集団移転促進事業では区域内の移転跡地の買取は
   国庫補助の対象となります。

   移転促進区域内では原則全戸の住民合意が前提ですが、諸事情で反対する一部
   の方による事業全体の遅れを懸念し、賛成の方から順次移転しても構わない
   措置が取られています。

 

  移転先の用地と住まい
   移転先は一定の要件を満たす土地を自治体が候補地として用意するか、住民の方が
   探した土地を自治体に提案して検討することになります。要件は移転先の住宅団地に
   移転世帯の半数以上の住宅(最低5戸以上)が建設できるほどの、移転規模と用地で
   あることです。

 
   移転先が決まり、用地取得が完了すれば、移転先の宅地造成と住宅建設に移るという
   流れです。移転先の土地は自治体から賃借または買取ることになり、その土地で
   被災者の方が自力再建することになります。

 
   住宅再建の主な資金は移転跡地の売却価格を見込んでいる方が多いため、被災した
   土地の価格が移転か災害公営住宅への入居かの判断材料となっています。

 
   自治体が移転先の住宅団地に災害公営住宅を建設するなら、自力再建を断念しても
   移転先で震災前のコミュニティの中で生活できます。

 
  重い経済的負担
   移転先での自力再建となるため、高齢者が多い被災地では長期ローン(最長35年)が
   無理な場合は、どうしても毎月の経済的負担が重くなってきます。(おおよそ移転先
   の土地、住宅の両方購入で1千万~数千万円)

 
   住宅を建設又は購入する際は「被災者生活再建支援金」として国から200万円
   交付があります。その他の住宅再建の支援は、県や自治体によって異なります。

 
  移転先の住宅団地へ移転可能な世帯
   自治体が整備する移転先の住宅団地で土地を確保できるのは、震災時に移転促進区域内
   に居住していた世帯です。借家でも構いません。しかし、移転促進区域内に土地を所有
   していても、居住してなければダメです。

  
  地域づくりとしての事業の側面
   防災集団移転促進事業は単なる土地、住居の移転だけでなく、移転先で生活が成り
   立つために必要なインフラ、公共施設(集会所、共同作業所、公園等)の整備も国庫
   補助の対象となるので、新たな地域づくりの事業とも言えます。

 
   地域づくり支援事業の側面もあるため、移転先をどのように開発するのか、話し合い
   の場が必要となります。そのため、xx協議会、xx委員会が、都市計画や建築の
   専門家を招き、自治体または住民有志の方によって設立されたことがニュースにも
   なっています。

 
   移転先の周辺地域の状況、住宅団地の規模を踏まえた上で、どのように移転先の
   地域づくりを進めていくのかが、今後の重要課題と言えます。

 
 
  国庫補助の対象となる経費一覧
   移転事業に必要な経費は復興交付金及び震災復興特別交付税として事業の施行者である
   地方自治体に交付します。経費の補助対象は以下の通りです。

 
  
 1)住宅団地の用地取得造成
   
  2)移転者の住宅建設・土地購入に対する補助(借入金の利子相当額)
   ※ 限度額:住宅444万円、住宅用地206万円、用地造成58万円。計708万円
   
  3)住宅団地の公共施設(道路、公園、集会所、共同作業所等)の整備
   
 4)移転促進区域内の農地及び、宅地の買い取り
   
  5)移転者の住居の移転に対する補助(引越し費用、 上限78万円)
    ※ 農業・漁業等従事者が離職する場合は約237万円
  

 
 
  東日本大震災での主な特例措置
  ・通常、補助対象の移転先住宅団地の規模は原則10戸以上であるところ原則
   5戸以上に緩和。
   
  ・国の補助は通常3/4ですが、残りの負担は復興交付金の追加、震災復興特別
   交付税の交付で賄い、実質地方自治体の負担はゼロ。
   
  ・移転先団宅団地での住宅建設の利子補給の限度額を408万円から708万円に
   引き上げられました。

 
 
 集団移転、2通りの実施方法
   
  防災集団移転にあたって必要な移転促進区域と災害危険区域の設定。
  地域事情の配慮が必要なので順番は自治体に委ねられてます。
 
 
  移転促進区域先行型(小規模な漁村集落等)
   
   自治体が移転対象とする集落の被災者合意を図り、危険な集落全体を
   移転促進区域に設定。
    ↓
   防災集団移転促進事業により
   ・住宅団地の整備
   ・移転促進区域内の宅地等の買取
   ・移転者の住宅建設等の支援等を実施
    ↓
   移転促進区域を災害危険区域に指定し、復興
   計画を踏まえ条例により建築制限。
   
   建築制限の例
   漁業関係施設及び水産加工施設に限り建築可能
    ↓
   移転跡地は、条例による建築制限の範囲内で
   復興計画に基づく土地利用を実現。

   ※ 同意を得られたとろから順次移転促進区域を設定し段階的に事業を
   進めることも可能です。 

 
 
  災害危険区域設定先行型(大規模な既成市街地等)
   
   自治体が移転対象とする被災市街地を災害危険区域に指定し、復興計画を
   踏まえた条例により建築制限をかけます。

 
   建築制限の例
    津波に対する一定の構造耐力等を有する建築物に限り建築可能
     ↓
    災害危険区域のうち移転希望世帯の住宅地を含む土地の区域を移転促進
    区域に設定。住居の建築が不可能な以上、全域が移転対象となりますが、
    区域毎に集団移転するので
     ↓
    防災集団移転促進事業により、
    ・住宅団地の整備
    ・移転促進区域内の宅地等の買取
    ・移転者の住宅建設等の支援等を実施
     ↓
    移転跡地は、条例による建築制限の範囲内で復興計画に基づく
    土地利用を実現。
   
   
   大規模都市では地域一体の全住民の合意形成を得るのはほぼ不可能に
   近いため、この方法を使います。しかし災害危険区域先行型は現地再建を
   不可能にするため、土地所有者の権利を著しく制限します。
   
   実際に行った仙台市では荒浜地区の住民組織が災害危険区域取り消しを巡って
   市に対し行政訴訟を検討していた時期もありました。※ 苦渋の決断の末中止に。

 
 
防災集団移転促進事業を巡る問題

 
 災害危険区域に関する問題

   災害危険区域の設定は被災者が現在所有する土地での新築・増築による現地再建の
   道を閉ざす他(住宅の修繕は可能)、経済的に手厚い支援を受けられる防災集団
   移転促進事業やがけ地近接等危険住宅移転事業(個別移転)の対象要件にもなって
   います。

   ※ 移転事業による個人への経済支援は土地取得、住宅建設の借入金利子補給、
     移転費用等、最大700万円以上。
   
   それゆえ区域の設定は今後の生活再建に大きく影響することから、線引きを巡って
   様々な問題が生じています。

 
 
  災害危険区域の線引き

    災害危険区域の判断基準となっている津波シミュレーションによる浸水予測。
    このシミュレーションは復興計画に盛り込まれている防潮堤や土地のかさ上げに
    よる防御策を前提にしています。そのため、東日本大震災で全壊となったにも
    かかわらず区域外になるという地域もあります。

    津波で全壊したのに災害危険区域に指定されず、支援の手厚い防災集団移転の
    対象外となる事態が生じています。

 
 
  危険区域内で住宅修繕し居住

    災害危険区域に設定された地域には、東日本大震災で浸水はしたけれど
    地域で全壊となった住宅は少数という場所もあります。

 
    防災集団移転事業は、行政による被災宅地の買取や、土地購入や住宅再建に
    かかる借り入れ費用の利子補給があります。しかし土地と住宅を両方購入
    すると数千万円はかかるため、被災者の方への経済的負担は相当大きくなり
    ます。

 
    そのため、災害危険区域内でも比較的被害が軽微な地域の方は、経済的負担が
    軽い自宅の修繕を行い、居住し続ける方もおられます。また、防災集団移転の
    話は震災直後からあったわけではないので、支援金や保険金を使い早期に住宅を
    修繕、その後災害危険区域に指定。もはや移転の資金はなく困惑する方も多数
    いる状況です。

    災害危険危険区域にしてされると、住宅を修繕して住むことはできても、
    福祉施設等、他の施設にも建築制限がかかります。今後、住民サービスは
    どうなっていくのか、地域の不安は尽きません。

 
    関連記事の紹介
     (災害)区域内で居住を続ける事例もみられる。少なくとも仙台市など7市町
     では約750棟が津波で流失せずに残り、約250棟で被災者が生活を再開
     した。数千万円に上る移転・再建費用の負担や、職業上、漁港や農地から
     離れたくないなどの理由からだ。

     災害危険区域に指定されると、防災集団移転促進事業などで住宅移転に国の
     補助が得られる。一方、防災集団移転は土地収用法の適用外で、強制的に
     立ち退きさせることはできない。
     引用:朝日新聞(2012/9/21)

 
     石巻市北上町十三浜吉浜地区
     震災当初、移転対象の説明はなく13世帯が自宅を改修して居住。
     「改修に1000万円以上かかった。支援金や保険金なども使っており、
     今更ほかに移り住んでくれと言われても、どうにもならない」と戸惑いの声。
     参考:河北新報河北新報(2012/12/1)

 
 
  災害危険区域外への自治体独自支援には格差

    国は災害危険区域外の被災者への土地かさあげや住宅再建の支援を「個人資産の
    形成につながる」と公費の投入は行わない方針です。
 
    ※ 一方で、個人資産の形成につながらず、復興基本方針に沿っていれば、
      復興予算を被災地外の復興に関連の薄い事業へ流用する姿勢は疑問に
      思わざるをえません。

 
    そのため、災害危険区域外と内では支援の差があまりに大きいので、各自治体
    には支援の格差を是正するため、津波浸水区域に対しては独自支援の動きが
    広まっています。

 
    しかし自治体による独自支援は自治体の財政規模と被災規模によって大きな
    違いがあることが問題になっています。自治体の支援で際立っているのが
    仙台市や大槌町です。

 
    仙台市
     仙台市では災害危険区域外でも、津波浸水が予想される区域では個別移転に
     対して、一定の要件を満たせば防災集団移転事業と同じ移転費用と住宅再建に
     かかる費用の借入金利子補給があります。
     詳細:仙台市の移転対象外かつ浸水地域への支援

 
    大槌町
    ・被災者が住宅を再建する場合、建物一棟につき150万円を一律補助。
    ・土地区画整理事業又は漁業集落防災機能強化事業区域内に住宅を新築する場合
     6年目から25年目(最大20年間)までの利子補給。
     ※ 住宅金融支援機構の融資で5年目までは金利0%のため6年目以後。
    ・仮設住宅からの引越し費用最大10万円。
    ・水道配水管未整備の区域へ引越しの際、上限200万円で水道工事の補助。

    大槌町は他の自治体にはない独自支援と満を持して打ち出し、人口流出に歯止め
    をかける狙いもあるようです。
    詳細:大槌町独自支援

    
    他の自治体からは不満
     しかし一部の自治体だけ手厚い支援が受けられるのは当然ながら、県内の他の
     自治体や被災者から不満がでます。さらに、民主党の安住淳幹事長代行が11月4日、
     石巻の講演で「隣の貧乏な街はどうでもいいのか」「県市長会長として失格だ」
     などと仙台市長を「口撃」。

     一部自治体の手厚い支援は他の自治体から県による調整不足だという不満が
     生まれる事態となっています。
     参考:河北新報(2012/11/7)

 移転先での自力再建費用の問題

 
  地価の増減:移転元、移転先で開く土地価格

   主に自治体による移転跡地の買取価格が、移転先の住宅団地での住宅再建の
   原資になるのですが、震災後、沿岸部の地価は下がり、高台や内陸の地価は
   上昇し続けています。

   移転負担の増加は移転先での自力再建の断念と災害公営住宅への入居を促進
   させ、震災前の地域コミュニティの維持を難しくします。

 
   集団移転の説明会で使用された移転先と移転元の土地価格の資料。
  (単位百円)
            想定分譲価格    移転元の参考価格
   仙台市・荒井 :680~1150     105~241
   仙台市・田子西: 665~742     284~333
   石巻市中心部 :     520     216~256
   石巻市北上  :   55~60          37
   女川町中心部 : 145~230      40~311
   女川町離半島部:   32~59       21~41
   名取市下増田 :     420     144~148
   岩沼市玉浦  :     270      75~152
   引用:河北新報(2012/10/17)

   
   地価の差は地域差が顕著にでるので、国の一律支援では賄いきれず、自治体に
   よる独自支援に頼る現状です。被災規模が大きい今回の震災では、独自支援は
   自治体の財政負担が大きいため、国に追加支援を求めるも、国は個人資産の
   形成につながるとの姿勢を崩さない状況です。

 
 
  重くのしかかる二重ローン  
   防災集団移転は支援があるとはいえ、移転先での土地や建物の自力再建である
   ため、住宅ローン等、震災前からの借金がある方は、いわゆる二重ローンが
   発生することになります。

   自宅の修繕が可能な場合を除いて資金面の理由で自力再建を断念する場合は
   賃貸の災害公営住宅への入居が一般的になります。防災集団移転に参加するか、
   災害公営住宅に入居するか。

   二重ローン救済制度も震災後に創設されましたが、金融機関が消極的で
   あることに加え、弁済期間が5年になるなど、被災者にとっても必ずしも
   良い条件ばかりではないため、利用は低調な状況が続いています。

   二重ローン問題はこちらの記事にまとめています。

   以上のことから二重ローン問題は防災集団移転への参加を躊躇させる1つの
   要因となっています。

 
 
 移転元、移転先の土地問題
  
  防災集団移転事業が遅れる要因には土地問題に関することが相当あります。
  ・抵当権がかけられてる土地は自治体が買収できない
  ・移転先の土地の地権者や相続者が行方不明等で用地取得が難航
  ・土地の売却価格を提示するための土地面積、境界確定作業の遅延

  土地問題に関しては(手続きが煩雑な)平時の制度を大震災の復興時に適用する
  ことによる事業の遅れが顕著に表れています。

  土地問題が絡む復興事業の遅れはこちらの記事に詳細をまとめました。   

 
 
 地域コミュニティの問題
  
   防災集団移転事業は経済的負担が重く、時間もかかることから、移転促進区域
   内から災害公営住宅への移住を希望する方も多くいます。

   災害公営住宅の希望は買物、病院、交通等、生活の便が良い地域に集中しており、
   他の地域の過疎につながる心配が出ている状況です。
   参考:日本経済新聞(2012/10/22)

   災害公営住宅の建設場所にも関係する話ですが、防災集団移転は経済的負担が重い
   ことから移転促進区域内の住民が全員、移転先の土地で家を建てるられるわけ
   ではありません。災害公営住宅と移転先の住宅団地をどのように配置し地域
   コミュニティを維持、再構築するのかが重要課題となっています。

 
 
 建設業者の人材、資材不足・価格高騰の問題
    
   建設資材、人材の不足や高騰に起因する入札不調。不調による復興工事の
   遅れは集団移転以外にも影響しているので別記事にまとめました。
   ※ 復興の遅れ:復興工事を阻む入札不調

 
 
進捗状況
※ 以下2012年11月9日の復興推進委員会より。

 防災集団移転促進事業
 想定地区数:276、復興交付金配分地区数:184、大臣同意地区数:166
 岩手県:想定地区数:113、大臣同意地区数:30
 宮城県:想定地区数:185、大臣同意地区数:145
 福島県:想定地区数:57

 ※ 大臣同意
   自治体が策定した防集の事業計画書に対し、国土交通相が与える事実上の認可。
   同意を受けた自治体は、移転先の用地買収や整備など具体的な作業を始められる。
   計画書の提出から同意までは通常1か月ほどかかる。
   引用:読売新聞(2012/6/20)

   

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